Grondbeleid

Grondbeleid in de brede zin van het woord is:

Het beleid dat zich richt op de markt waar de grond wordt gekocht, geëxploiteerd, ontwikkeld en verkocht. Het grondbeleid gaat onder meer over verwerving van grond, grondexploitatie, kostenverhaal, voorkeursrecht, onteigening, grondprijsbeleid en bevordering van particulier opdrachtgeverschap (vrije kavels).
Het beleid borgt een eenduidige en transparante beleidslijn voor het sturen en beheersen van ruimtelijke projecten. Het (gewenste) gemeentelijke grondbeleid faciliteert het ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling/realisatie van maatschappelijke functies.

Inleiding
Voor veel activiteiten van de gemeente is grond nodig. Gemeentelijke plannen kunnen gevolgen hebben voor het grondgebruik in de gemeente. Met grondbeleid proberen we die veranderingen in het grondgebruik te sturen. Zo stellen we het bereiken van onze doelen op het gebied van ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, economie, werkgelegenheid, maatschappelijke ontwikkeling en verkeer en vervoer veilig. Het grondbeleid volgt onze doelstellingen op andere beleidsvelden op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling.

Visie op grondbeleid
De nota Grondbeleid beschrijft onze visie op het grondbeleid. Deze wordt op dit moment herzien en waar nodig geactualiseerd. In de Nota Grondbeleid gaan we in op de overgang van een ontwikkel- naar een beheersgemeente. Deze overgang is ingezet door een keuze te maken voor ‘inbreiden in plaats van uitbreiden’ met het doel de leefbaarheid en duurzaamheid in de kernen te behouden. Hiermede spelen we in op de toenemende behoefte aan herstructurering van locaties. Door een mix van financiële en juridische instrumenten willen we direct of indirect bijdragen aan een evenwichtige ontwikkeling van locaties. We streven naar een zo gunstig mogelijk maatschappelijk en financieel eindresultaat. Waar het kan faciliteren we initiatieven van derden.

Grondbeleid is geen doel maar een middel dat in Leudal wordt ingezet om (de voorgenomen) woningbouwplannen en bedrijventerreinen te realiseren. Door economische en demografische ontwikkelingen zijn uitbreidingsplannen nauwelijks mogelijk. Integendeel, de gemeente Leudal heeft teveel bouwplannen en dient het aantal te beperken. Vrijwel alle kernen hebben een overcapaciteit, de één omvangrijker dan de andere. Per kern moet een afweging worden gemaakt. Ook ligt er geen doelstelling meer om bedrijventerreinen en/of uitbreidingen te ontwikkelen, met uitzondering wat nu in procedure is, bedrijventerrein Ittervoort 4e fase en winkelgebied Ittervoort.

Flexibel schakelen tussen actief en facilitair grondbeleid
Het instrument van (actief) grondbeleid wordt steeds minder toegepast. Bovendien is het een trend dat door veranderende omstandigheden ontwikkelingen kleinschaliger zijn en het toegepast grondbeleid minder actief en meer passief is. De verschuiving naar een passief faciliterend grondbeleid betekent dat de gemeente de bouwinitiatieven over laat aan private partijen en het ruimtelijk beleid aanstuurt via samenwerkingsovereenkomsten of via het publiekrechtelijke instrumentarium. De gemeente loopt daardoor minder risico’s. De noodzaak om een actief grondbeleid te voeren is ook minder, omdat door diverse ontwikkelingen zoals economische omstandigheden en de krimp, vraaggericht gebouwd wordt in plaats aanbodgericht.
Daarnaast is in de gemeente Leudal een proces gaande van fusies van verenigingen en accommodaties, en dat betekent dat voor vrijkomende gronden en accommodaties een herbestemming moet worden gezocht. Tevens heeft de gemeente nog een aantal leegstaande panden in bezit. Per locatie wordt een oplossing gezocht waarbij flexibiliteit in het toe te passen grondbeleid (zijnde actief of passief grondbeleid) wenselijk is.
Met de instrumenten die de Nota Grondbeleid van de gemeente Leudal biedt is het mogelijk om op de bovengenoemde ontwikkelingen in te spelen. De belangrijkste beleidsregels van de gemeentelijke Nota Grondbeleid maken onderdeel uit van deze paragraaf.

Herziening Nota Grondbeleid
Op 11 november 2014 is de Structuurvisie Wonen, Zorg en Woonomgeving Midden-Limburg door de gemeenteraad vastgesteld. Vanaf 2016 zijn in het BBV nadere regels gesteld voor gebiedsontwikkeling. Voor een goed begrip van de achtergronden hiervan lichten we de drie belangrijkste aanleidingen voor deze nadere regels hieronder toe.

Ten eerste is de invoering van de vennootschapsbelasting (vpb) voor overheden per 1 januari 2016 een belangrijke aanleiding geweest om de regelgeving over grondexploitatie scherper neer te zetten en duidelijker af te bakenen van andere activiteiten die de gemeente uitvoert met grond en vastgoed. Het blijkt van belang om het begrippenkader van de fiscale wetgeving en van het BBV zo goed mogelijk op elkaar aan te laten sluiten, zodanig dat geen onduidelijkheid bestaat over de afbakening van de grondexploitatie-activiteiten en de lasten en baten die daaraan (moeten) worden toegerekend.

Een tweede aspect dat van belang is geweest voor de wijziging is het beperken van de risico's die gemeenten lopen met hun grondbeleid.

Een derde aspect is in het kader van het rapport 'Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten' gepleit voor meer vergelijkbaarheid in de verslaggeving van gemeenten. De introductie van de vennootschapsbelasting voor overheden op 1 januari 2016 vroeg ook om meer eenduidigheid in de uitgangspunten en verslaggeving van de grondexploitaties.

Met de wijziging in het BBV en met de notities van de commissie BBV is meer eenduidigheid en daarmee vergelijkbaarheid voor gemeentelijke grondbedrijven bewerkstelligd:

• spelregels over start en eind van grondexploitatieprojecten, besluitvorming door de raad en verslaggeving in begroting en jaarrekening;
• eenduidigheid in de kostentoerekening (Wro/Bro en voorschriften voor rente);
• eenduidigheid in resultaatbepaling, verliesvoorziening en tussentijdse winstneming.

De bovenstaande wijziging zijn onlangs (juli 2019) samengevoegd in de notitie 'Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2019)' en ‘Structuurvisie Wonen Midden-Limburg 2018 tot en met 2021’ vastgesteld op 25 juni 2019. De opgave richt zich in ieder geval niet meer volledig op kwantitatieve groei, maar meer en meer op kwalitatieve groei.

Als gevolg van deze wijziging wordt de grondexploitatie als volgt gedefinieerd. De grondexploitaties zijn:

• Gronden in eigendom van de gemeente, waarvoor door de gemeenteraad een grondexploitatiecomplex met een grondexploitatiebegroting is vastgesteld. Vanaf dat moment wordt de bouwgrond in exploitatie geopend en kunnen kosten worden geactiveerd en bijgeschreven op de voorraadpositie bij onderhanden werk (bouwgronden in exploitatie) op de balans.
• Gronden die zich in het transformatieproces bevinden waarbij in bezit zijnde grond en (eventueel) aanwezige opstallen worden omgevormd naar bouwrijpe grond, met als oogmerk (opnieuw) te worden bebouwd. Er is derhalve sprake van ‘actief grondbeleid’.

In de loop van 2020 passen we onze Nota Vastgoed- en Grondbeleid en de Structuurvisie hier op aan en houden wij ook rekening met de invoering van de Omgevingswet in 2021.

Uitvoering grondbeleid
De gemeente kiest in de eerste plaats voor een faciliterend grondbeleid en indien hiertoe behoefte voor bestaat op de tweede plaats voor een actief grondbeleid. Dit houdt in dat het grondbeleid in de volgende volgorde wordt opgepakt:

• De gemeente faciliterend grondbeleid voert wanneer het initiatief van de markt komt en regie niet nodig is.
• De gemeente actief beleid voert om regie te nemen wanneer dat kan en nodig is.
• De gemeente een combinatie van actief en faciliterend beleid uitoefent als dat past in een beoogde gebiedsontwikkeling.
• De besluiten van de gemeenteraad en Burgemeester & Wethouder met betrekking tot planontwikkeling voor woningbouw worden getoetst aan ‘Structuurvisie Wonen Midden-Limburg 2018 tot en met 2021’ vastgesteld op 25 juni 2019 en het op 15 december 2015 vastgestelde Plan van Aanpak sturing planvoorraad woningbouwplannen Leudal. Daarbij wordt uitgegaan van de meest recente planvoorraad, nu d.d. 1 januari 2019. De Structuurvisie geeft regionaal richting aan de wijze waarop het aantal woningbouwplannen moet worden afgestemd op de veranderende c.q. afnemende behoefte. Het plan van aanpak betreft de lokale uitwerking daarvan.

Grondprijsbeleid en vaststelling van grondprijzen voor woningbouw en bedrijventerreinen

Uitgiftebeleid bouwgrond
Jaarlijks stelt het College van Burgemeester en Wethouders de grondprijzen voor verschillende functies opnieuw vast en/of past het aan de marktontwikkelingen aan, op basis van de residuele grondprijsmethode. De gemeenteraad wordt achteraf in kennis gesteld van de aanpassingen. Voor incidentele ontwikkelingen kan het College van Burgemeester en Wethouders een afwijkende grondprijsmethode hanteren.

Uitgiftebeleid reststroken
De verkoop van restgronden/groenstroken heeft de voorkeur boven verhuur/bruikleen, mits voldaan wordt aan de volgende condities:

• Er is geen sprake (meer) van een functionele of structurele betekenis.
• Bestemmingsplanvoorschriften.
• Verkeersveiligheid aspecten.
• Verkoop toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen niet in de weg staat/hindert.
• Opbrengsten uit verkopen van percelen groter dan 1.000 m², € 1 per m² aanwenden om de boekwaarde te verlagen.
• Opbrengsten uit verkopen van percelen kleiner dan 1.000 m² komen ten gunste van de reserve grondexploitaties.

Verkoopbeleid gronden niet voor de openbare dienst bestemd

• Gronden met een strategische waarde komen niet voor verkoop in aanmerking. Met strategische waarde wordt bedoeld dat deze gronden in de toekomst nog ruimtelijke, maatschappelijke of financiële mogelijkheden kunnen hebben.

• Voor gronden in en nabij een kern geldt in principe dat die strategisch zijn en dient het college gemotiveerd aan te geven waarom verkoop wel mogelijk is.
• Verkoop van gronden geschiedt in principe openbaar. Verkoop aan derden op verzoek is toegestaan, maar dan vindt de verkoop plaats op basis van een getaxeerde verkoopprijs.
• Regulier verpachte percelen komen in principe niet voor verkoop in aanmerking vanwege de lagere opbrengstwaarde. Wel wordt het pachtbeleid geïntensiveerd met als doel reguliere verpachtingen te beëindigen en dan mogelijk te verkopen.
• Versnipperde bospercelen komen voor verkoop in aanmerking. In eerste instantie komen bos- en/of natuurbeherende instanties in aanmerking voor koop. Bij geen interesse wordt aan omliggende grondeigenaren aangeboden om de grond te kopen. Verkoopprijs wordt bepaald door een taxateur.

Verwervingsbeleid
De gemeente kiest ervoor om bij elke in ontwikkeling te brengen locatie op dat moment te kiezen voor een passend verwervingsbeleid, waarbij zoveel mogelijk wordt gekozen voor verwerving, passend bij een actief en/of faciliterend grondbeleid.

• De gemeente Leudal hanteert het instrument van onteigening structureel en al vroeg in het onderhandelingsproces als een beleidsinstrument. Zodra een bestemmingsplan is vastgesteld, wordt zo nodig aan de hand van een onteigeningsplan een onteigeningsbesluit genomen. De onteigening zal al administratief worden ingezet.
• Primaire inzet blijft het bereiken van een minnelijke aankoop. Echter, het onteigeningsbesluit dient in eerste instantie als drukmiddel en in tweede instantie om tot daadwerkelijke onteigening over te gaan indien van zelfrealisatie geen sprake is en minnelijke aankoop is mislukt.

Kostenverhaal
De inzet van de gemeente Leudal is er op gericht om zo vaak als mogelijk het kostenverhaal via vrijwillige overeenkomsten met een grondeigenaar (anterieure overeenkomsten) te verzekeren.

Herziening
De gemeente Leudal actualiseert jaarlijks alle grondexploitaties.

Risicomanagement
De gemeente Leudal voert een actief risicomanagement door:

• De uitgangspunten van de planexploitatie continu te monitoren en zo nodig bij te stellen, zonder dat hiermee de kwaliteit van het plan substantieel wordt aangetast. In dat geval is nieuw bestuurlijk draagvlak vereist.
• De onderdelen van de planontwikkeling realistisch in te schatten.
• Activiteiten in het planontwikkelingsproces te toetsen aan vastgestelde financiële kaders en het planresultaat te toetsen aan de mogelijkheden en onmogelijkheden met betrekking tot het weerstandsvermogen van de gemeente.
• In 2019 zijn de normen aangepast voor Stikstof dispositie en dienen er aanvullende onderzoeken plaatst te vinden in verband met PFAS. Dit wordt voldoende gemonitord. Daar waar nodig zijn/worden de aanvullende onderzoeken PFAS uitgevoerd.